上海市行政审批制度改革工作的探索

金跃明

上海市的行政审批制度改革工作起步于2000年，始终坚持“重在制度创新，重在政府职能转变”，聚焦“建成全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的行政区之一”的目标要求，通过重要领域和关键环节的改革，着力优化行政管理，确保政府管得住、管得好，拓宽从源头上预防和治理腐败的渠道，促进创新政府、廉洁政府、法治政府建设，推动经济社会又好又快发展。主要进行了以下几个方面的探索：

一、提出行政审批标准化管理

先后制定、印发《行政审批业务手册编制指引》和《行政审批办事指南编制指引》等一系列制度规范。分两批对15个部门154项行政审批开展了标准化管理示范试点工作，组织协调市政府部门制定了400多项行政审批的业务手册和办事指南。

1.目录管理。建立行政审批目录管理制度，根据国家和地方清理要求，对照目录进行取消、调整，对行政审批实行长效管理，实时动态地掌握审批事项。对于新增加的行政审批，必须在实施前进行登记备案列入目录后方能予以实施。对于未进目录擅自增加审批的，一律进行问责。

2.制定业务手册。每项行政审批都要编制业务手册，作为实施行政审批的操作标准。行政机关实施行政审批，要以业务手册为标准，对符合业务手册要求的应予以批准。通过业务手册，建立标准化的审批流程，对审批要求、审批的行为进行规范，压缩自由空间，解决随意审批和审批自由裁量权过大问题。

3.编制办事指南。每项行政审批都要编制办事指南，作为行政相对人申请行政审批的具体依据。通过办事指南，把办事的具体条件、要求明确地告诉行政相对人，方便行政相对人办事。让申请人一目了然，一次准备好所需的申请材料。行政相对人的申请符合办事指南规定要求的，行政机关必须予以受理。

4.推进行政审批电子化、信息化。组织审批的服务、办理、日常监管等活动，实现全部上网、全程上网，实现材料网上审核、环节网上流转、意见网上出具、文书网上打印、数据网上共享、过程网上控制等。组织浦东新区、徐汇区、静安区3个区，开展依托电子政务平台加强县级政府政务服务和政务公开试点工作。

5.共享审批信息。进行审批数据共享和数据比对，原则上数据库已有数据，不得再要求企业提供，取消和删除重复的材料和表式。对河道蓝线及建设工程规划许可证进行共享试点。开展对涉及政府资助科技和产业化项目审批信息共享，防止科技项目重复申报。

6.推进行政审批电子监察。逐步建立市、区（县）两级行政审批电子监察系统，通过数据交换和直接接入，实现与各部门的业务处理系统互联互通，实时自动采集行政审批数据，进行实时监控、预警纠错、绩效评估、责任追究和信息服务等。

二、开展行政审批评估评审改革

1.开展行政审批专项评估评审清理工作。形成了行政审批专项评估评审清理工作方案，并组织市政府各部门，对全市行政审批中由企事业单位、中介机构、行业协会等“第三方”出具的意见进行全面清理，取消一批、调整一批、优化一批。

2.同步推进行政审批评估评审改革优化工作。重点通过编制评估评审建设项目目录、实施分类评估评审、开展区域评估评审、探索同步评估评审、制定实施细则等措施，对一般产业项目开工前行政审批相关评估评审进行了改革优化。

三、开展区（县）、乡镇街道行政审批清理

1.加大审批事项清理力度。上海市率先在全国开展区（县）、乡镇街道行政审批清理。据统计，从启动审改工作至今，已开展六次大规模的行政审批清理，共取消和调整2237项，其中取消1042项、调整1195项。现已通过目录管理进入常态清理。

2.加大行政收费清理力度。根据“少收费、不收费”的原则，2008年，共取消和停止148项行政事业性的收费，涉及30个政府部门，为企业减负20多亿元；2009年再次清理50多项收费，为企业减负40多亿元。

3.加大申请材料清理力度。结合投资体制改革，将一些属于公民、法人或者其他组织能够自主决定的，以及与现实管理要求不相适应、难以达到管理目的的申请材料，如可行性研究报告、项目建议书等，在所有审批领域进行了清理取消。

四、创新审批流程，加快产业项目落地

1.全力推进企业投资项目审批管理制度改革。对投资项目实行分类管理。区分政府投资项目和企业投资项目，对不使用政府资金的企业投资项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。在此过程中，按照“分类加限额”的原则，总体下放权限，并合理划分市、区投资项目管理权限。

2.推进产业项目审批流程优化。对现有产业项目开工前的审批流程进行再造，将产业项目开工前的审批流程整合为土地取得和立项、设计文件、开工手续三个阶段。

3.推进产业项目行政审批期限“在法定期限上压缩三分之一”。组织市、区两级政府，针对本市一般产业项目涉及的61项行政审批，制定本部门产业项目行政审批优化工作的实施细则，审批期限按照“在法定期限上压缩三分之一”的目标进行压缩。

4.推进涉及产业项目的行政审批下放区县或同步办理。从2012年7月10日起，将区（县）立项且属本市规划工业区块内产业项目的设计文件审查权限下放至项目所属区（县），同时下放区（县）立项项目抗震设防审批，同步办理104区块施工图审查备案和审查合同备案。从2012年8月1日起，产业项目的勘察、设计、监理、施工实施直接发包。

5.推进开展提高产业项目审批效率的基础性工作。实施工业用地前期储备开发。全面实施工业用地带产业项目挂牌。整合产业项目预审、土地集约利用评估、土地指标配置、土地出让方式确定、污染物排放总量指标和能耗指标配置等事项，进行集体决策，同步评估，提高审批效率。

五、创新一门式审批，推进“四个政府建设”

1.推进行政服务中心标准化、智能化建设。制定并由市政府下发《上海市行政服务中心管理办法》，完善相关政策规定和管理措施，研究制定部门行政服务窗口、区县行政服务中心和园区行政服务中心建设、运行的具体标准及有关规定。

2.推进市政府部门行政审批一个窗口对外。一是推进“管办分离、既受又理”相对集中行政审批改革。探索格式化审批、协作审批、绿色通道审批、窗口当场办结等办理模式，提高审批效率。二是通过审批操作职业化建设强化窗口受理功能。建立专职审批的注册官队伍，做到“一人一事一核”，现场办结率达50%。

3.推进区县政府相对集中办理审批。目前区县层面共建有20个集中办理各类行政审批事项的“一门式”服务机构，承担着“一门对外、集中受理”各类行政审批事项的功能。一些行政服务中心对经济类、基本建设类、社会事业类中涉及企业、业务量较大的审批事项，实行“一门式”、“一条龙”、“一口子”运作。

4.推进社区事务“一口受理”。优化社区事务受理中心服务流程，从“多口”过渡到“一口”。归并窗口设置，统一受理事项名称、代码，并对每个事项实际流程与法定流程进行比对，合理优化；建立“前台一口受理，后台内部协办”的“一门式”工作机制。

5.推进管委会行政审批大部门制建设。坚持“园区内事、园区内办”，遵循“能进必进、充分授权、既受又理”和“不进驻为例外”的原则，管委会机关各职能处室和下属事业单位审批事项全部进入行政服务中心办理，全部审批环节在行政服务中心内完成。

六、创新分类监管，大力推进批后监管

1.实施行政审批告知承诺。根据诚信情况，行政相对人只要签订了“告知承诺”格式文本，当场就可以发给行政审批证件，同时，行政机关在两个月内对行政相对人履行承诺的情况进行检查，现已有113项行政审批在全市实施告知承诺，每年通过告知承诺实现当场发证的项目达到7.3万多件。

2.深化年检管理制度改革。组织经济类、建设类年检较多的部门，实现“取消一批”、“调整一批”、“免检一批”。实施申报备案制，并统一时间、地点和收费，开展联合年检。启动网上年检，对于已通过网上预审的企业，做到当场通过年检。

3. 强化行业协会和中介机构在市场准入管理和公平竞争中的作用。把一些原来由政府承担的资格资质认定类事项转移给公正、规范、诚信度高的行业协会。如把一些特种作业人员及司法、金融、教育等行业从业人员的资质资格考评和认定转移到相关的行业协会，现已将72项审批事项改变了管理方式，移交给行业协会和中介机构。

4. 深化阳光审批工作。把公开透明与各部门审批行为挂钩，并作为进行审批的前提条件。推进“公开审批”，实现规则公开、过程公开、结果公开；推进“公平审批”，在以公开为原则的基础上引入市场竞争机制；推进“公正审批”，明确各审批环节的标准、条件、权责、时限以及相关申请材料等，最大限度减少审批过程的随意性。

5. 推动行政审批制度化建设。相继制定和实施了《规范本市行政审批工作的若干意见》、《上海市设定临时性行政许可程序规定》、《上海市行政许可办理规定》、《上海市监督检查从事行政许可事项活动的规定》、《上海市行政审批目录管理办法》等20多个规范性文件，推动改革不断规范化、制度化。

下一步，上海市将按照十八届三中全会的具体部署，进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系，着重解决“越位”和“缺位”的问题，不断推进行政审批制度改革创新。主要作如下几个方面努力：

一是进一步减少对微观经济活动的干预，增强经济社会活力。坚持按照“凡是市场能决定的，就交给市场；凡是社会有能力承担的，就放给社会；凡是社会组织和中介机构可以作为的，就依靠其发挥作用；凡是政府能购买服务的，就向社会购买”的原则推动审改工作。

第一，取消调整一批。力争最大限度减少对生产经营活动和产品物品的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准、备案的范围，最大可能减少对各类机构及其活动的认定，原则上取消不符合行政许可法规定的资质资格许可。

第二，简政放权一批。根据“四个中心”建设的要求，以及市先进制造业和现代服务业发展的需要，制定简政放权工作方案，对保留下来的行政审批，从审批条件、审批范围和审批权限等方面，完善市场准入，降低各种技术壁垒和门槛，破除社会资本进入的“玻璃门”、“弹簧门”。

第三，转移事项一批。将政府不该管的事项，如行业评比、行业领域学术和科技成果评审、法律服务、宣传培训，行业评估论证、行业调查、行业统计、行业培训、业务咨询、资产项目评估、行业内的小型纠纷处理，以及检验、检疫、检测等技术服务与自律监测事项，转交给社会和市场办理。

第四，购买服务一批。除法律法规另有规定，或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政决策、行政审批、监督检查、行政强制等事项外，将公共服务与社会管理事项、履行职责所需要的服务事项、公共产品提供等通过购买服务的方式进行实施。

第五，市场配置一批。将有限自然资源的开发利用、公共设施物业管理资源、依附于公用设施所从事的经营项目、公共设施公共场所大型活动冠名权项目、特许和专营权项目、有额度和指标限制的事项、公共资产等，通过公开招投标、拍卖、挂牌、专营权转让、租赁、承包等市场机制和市场竞争的方式，及其他管理方式进行。

二是进一步优化审批流程，提高行政效能。加快行政审批评估评审清理工作。全面推开行政审批标准化管理，扩大网上预审当场受理、当场发证的范围，以业务数据库为基础开展大数据管理，推进行政审批电子监察。推进压缩产业项目行政审批期限有关工作的制度化，启动政府投资项目和现代服务业行政审批流程优化工作。

三是进一步创新审批服务，改善发展环境。推进行政服务中心标准化建设，提高集中办理率和一个窗口对外率。建立行政审批申请材料收件凭证制度。拓宽提前服务，通过推进行政指导，出台一批实施提前服务的事项。

四是进一步改革监管方式，提升监管效能。抓紧建立健全批后监管制度，对每项行政审批研究建立行之有效的监管制度。对被审批人实施分类分级管理，实现对监管对象的动态监管。完善和推广网格化监管模式，实现对监管对象的精细化管理。

（作者系上海市监察局效能监察室主任）